Χαρακτήρας τέλους- Καλυπτόμενες δαπάνες
II. Ποιες δαπάνες καλύπτει το τέλος
Με το άρθρο 25 παρ.11 του Ν.1828/89 τα τέλη καθαριότητας και φωτισμού που προβλέπονται από τις διατάξεις των άρθρων 21 και 22 του ΒΔ 24-9/20-10- 58 (ΦΕΚ Α 171) και του άρθρου 4 του Ν. 1080/80 (ΦΕΚ Α 246), ενοποιούνται σε ενιαίο ανταποδοτικό τέλος.
Όπου στις διατάξεις των νόμων 25/1975 (Α' 74), 429/1976 (Α' 235), 1080/1980 (Α' 246), 2130/1993 (Α' 62 ) και στο άρθρο 9 του ν. 3854/2010 (Α' 94) αναφέρεται η ΔΕΗ νοούνται οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας, δηλαδή η ΔΕΗ ή ο εκάστοτε εναλλακτικός προμηθευτής ηλεκτρικής ενέργειας. (άρθρο 43 παρ.1α του Ν. 3979/2011)
Το κατά το άρθρο 25 παρ. 12 του Ν. 1828/1989 ενιαίο τέλος προβλέπεται από τον νόμο ως ανταποδοτικό και επιβάλλεται για παρεχόμενες από τους δήμους ή τις κοινότητες υπηρεσίες καθαριότητας των οδών, πλατειών και κοινόχρηστων εν γένει χώρων, περισυλλογής, αποκομιδής και διαθέσεως απορριμμάτων, κατασκευής και λειτουργίας κοινόχρηστων αποχωρητηρίων, φωτισμού των κοινόχρηστων χώρων, καθώς και για κάθε άλλη παγίως παρεχόμενη στους πολίτες δημοτική ή κοινοτική υπηρεσία ανταποδοτικού χαρακτήρα. Δεδομένου ότι οι εν λόγω υπηρεσίες ωφελούν προεχόντως τους εγκατεστημένους στην περιοχή του οικείου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης που βαρύνονται με την καταβολή του, το τέλος αυτό έχει πράγματι ανταποδοτικό χαρακτήρα και δεν συνιστά φόρο, με συνέπεια να μην το αφορά η διάταξη του άρθρου 78 παρ. 4 του Συντάγματος (βλ. ΣτΕ 609/2004 επταμ., 3625-6, 2542/2006, 4006/2005, 1012/2002). (ΣτΕ 60/2010)
Κατά τα παγίως γενόμενα δεκτά στη νομολογία (ΣτΕ 2462/1999, 649, 950/81) και τη δημοσιονομική θεωρία, το ανταποδοτικό τέλος διακρίνεται από το φόρο κατά το ότι αποτελεί μεν και αυτό, όπως ο φόρος, αναγκαστική οικονομική παροχή, καταβάλλεται, όμως, έναντι ειδικής αντιπαροχής, δηλαδή έναντι ειδικώς παρεχόμενης δημόσιας υπηρεσίας, προς την οποία μάλιστα τελεί σε σχέση αντιστοιχίας, καθώς αποσκοπεί στην κάλυψη του κόστους παροχής της. Η δημόσια δε αυτή υπηρεσία, χάριν της οποίας επιβάλλεται το ανταποδοτικό τέλος, παρέχεται μεν χάριν δημοσίου σκοπού, εξυπηρετούνται όμως με αυτήν ταυτοχρόνως και όποιοι τη χρησιμοποιούν, που φέρουν και το βάρος των δαπανών της. Πρόκειται δηλαδή, για μονομερώς επιβαλλόμενες χρηματικές υποχρεώσεις, διακρινόμενες από τους φόρους, κατά το ότι η καταβολή αυτών, συνδέεται με την παροχή ειδικής ωφέλειας. Λόγω δε ακριβώς του δημόσιου χαρακτήρα της ειδικής αντιπαροχής, η υποχρέωση καταβολής του ανταποδοτικού τέλους δεν προϋποθέτει κατ' ανάγκην την πραγματική χρησιμοποίηση της υπηρεσίας, ούτε την ακριβή αντιστοιχία μεταξύ εσόδων - εξόδων, δεδομένου ότι αρκεί απλώς η δυνατότητα (ετοιμότητα) παροχής της υπηρεσίας και η κατ' αρχήν κάλυψη των δαπανών της από το τέλος που καταβάλλουν οι χρήστες της. (ΥΠΕΣΔΔΑ εγκ.1/605/03-01-2007)
Είναι αυτονόητο ότι ως παγίως παρεχόμενες υπηρεσίες ανταποδοτικού χαρακτήρα δε δύναται να θεωρηθούν υπηρεσίες για τις οποίες, από ειδικές διατάξεις, προβλέπεται η επιβολή διακεκριμένου ανταποδοτικού τέλους και η χρηματοδότησή τους από άλλες πηγές, π.χ. η επιβολή κομίστρου για δημοτική συγκοινωνία της παρ.1 άρθρου 83 του Ν.3463/06 και το πολιτιστικό τέλος της παρ.5 του άρθρου 225 του Ν.3463/06. (ΥΠΕΣΔΔΑ εγκ.1/605/03-01-2007)
Σε καμία περίπτωση δεν θα πρέπει τα δημοτικά τέλη να προσδιορίζονται κατά τρόπο δυσανάλογο με αποτέλεσμα να αποκτούν το χαρακτήρα φόρου και όχι ανταποδοτικού τέλους. (ΥΠΕΣ εγκ.1/904/08.01.2001)
Τόσο τα τέλη καθαριότητας όσο και τα τέλη φωτισμού, από τις ισχύος του ν. 1829/1989 (3.1.1989), έχουν ανταποδοτικό χαρακτήρα, και η απόφαση του δημοτικού συμβουλίου για τον καθορισμό τους ελέγχεται από της απόψεως της υπάρξεως μιας, κατά προσέγγιση, αναλογικής σχέσης μεταξύ προβλεπόμενων εσόδων και εξόδων των σχετικών δημοτικών υπηρεσιών. (ΣτΕ 2542/06, Δημοσίευση: Διοικητική Δίκη, Τεύχος 5, Σεπτέμβριος-Οκτώβριος 2008, έτος Κ΄ σ. 1210)
II. Ποιες δαπάνες καλύπτει το τέλος
Το τέλος αυτό επιβάλλεται με απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου για την αντιμετώπιση των δαπανών παροχής υπηρεσιών καθαριότητας και φωτισμού, καθώς και κάθε άλλης δαπάνης από παγίως παρεχόμενες στους πολίτες δημοτικές ή κοινοτικές υπηρεσίες ανταποδοτικού χαρακτήρα. (άρθρο 25 παρ.12 1828/89)
Το ενιαίο ανταποδοτικό τέλος καθαριότητας και φωτισμού επιβάλλεται σε κάθε ακίνητο που βρίσκεται εντός της διοικητικής περιφέρειας των δήμων και προορίζεται αποκλειστικά για την κάλυψη των πάσης φύσεως δαπανών που αφορούν την παροχή των υπηρεσιών της αποκομιδής και διαχείρισης των απορριμμάτων, του ηλεκτροφωτισμού των οδών, των πλατειών και του συνόλου των κοινοχρήστων χώρων, καθώς και κάθε άλλης, παγίως παρεχόμενης από τους δήμους, υπηρεσίας, που σχετίζεται ή είναι συναφής με αυτές. Απαγορεύεται η με οποιονδήποτε τρόπο χρήση ή δέσμευση των πόρων που προέρχονται από την είσπραξη του ενιαίου ανταποδοτικού τέλους καθαριότητας και φωτισμού, για την κάλυψη οποιονδήποτε άλλων δαπανών και υποχρεώσεων. (παρ.1 άρθρο 1 Ν.25/75, όπως αντικαθίσταται από την παρ.1 του άρθρου 185 του Ν.4555/18)
Τα ανωτέρω ισχύουν από την επόμενη αυτοδιοικητική περίοδο που ξεκινάει το Σεπτέμβριο του 2019 (άρθρο 210 παρ.2 Ν.4555/18 και άρθρο 9 του Ν.3852/10, όπως αυτό αντικαταστάθηκε από το άρθρο 6 του Ν.4555/18)
Σύμφωνα με το τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 7 του ν. 3342/2005 όπως προστέθηκε με την παρ.8 του άρθρου 17 του Ν.3986/2011 (ΦΕΚ 152/01.07.2011 τεύχος Α'): «Τα τέλη καθαριότητας και φωτισμού της παρ. 12 του άρθρου 25 του ν. 1828/1989 που επιβάλλονται σε ακίνητα που ανήκουν στη διοίκηση και διαχείριση της «Ε.Τ.Α. Α.Ε.» καθορίζονται σε ποσοστό 2% επί των ετήσιων ακαθάριστων εισπράξεων των ακινήτων αυτών και δεν μπορούν να είναι μικρότερα των δύο χιλιάδων (2.000) ευρώ και να υπερβαίνουν τις δέκα χιλιάδες (10.000) ευρώ ετησίως.»
Τα έσοδα από τα τέλη ανταποδοτικού χαρακτήρα πρέπει να καλύπτουν υποχρεωτικά τις δαπάνες των αντίστοιχων υπηρεσιών, έτσι ώστε το ύψος των δαπανών αυτών να μην υποκρύπτει φορολογία, γεγονός το οποίο είναι αντίθετο με τον χαρακτήρα των υπηρεσιών αυτών ως ανταποδοτικών. Τα έσοδα από ανταποδοτικά τέλη καλύπτουν αποκλειστικά και μόνον τις δαπάνες των αντίστοιχων υπηρεσιών και δεν μπορούν να εξυπηρετήσουν άλλες δαπάνες των Δήμων και Κοινοτήτων. (ΥΠΕΣ εγκ.1/904/08.01.2001)
Τα έσοδα αυτά προορίζονται να καλύψουν κάθε δαπάνη που έχει σχέση με τις ανταποδοτικές υπηρεσίες εξ' αιτίας των οποίων εισπράττονται (καθαριότης, Ύδρευσις, Αρδευσις, Αποχέτευσις, Ηλεκτροφωτισμός). (ΥΠΕΣ 31727/13.04.1978)
Το τέλος καθαριότητος και αποκομιδής απορριμμάτων θα καλύπτη υποχρεωτικώς τας εν γένει δαπάνας λειτουργίας της υπηρεσίας καθαριότητος, ήτοι τας αποδοχάς του τακτικού και ημερομισθίου προσωπικού, την προμήθειαν και συντήρησιν των μέσων αποκομιδής απορριμμάτων και καταβρέγματος, ως και πάσαν ετέραν δαπάνην, σχέσιν έχουσαν με την διεξαγωγήν, την λειτουργίαν και την εν γένει βελτίωσιν της υπηρεσίας ταύτης. (άρθρο 17 Ν.1080/80)
α) δεν είναι σύννομη η διάθεση μέρους εσόδων των Ο.Τ.Α. που προέρχονται από το ανταποδοτικό τέλος καθαριότητας και φωτισμού για την αντιμετώπιση υποχρεωτικών λειτουργικών δαπανών αυτών,
β) δεν είναι σύννομη η διάθεση πιστώσεως που επιβλήθηκε για την εκτέλεση έργου που προγραμματίστηκε στο πλαίσιο παροχής υπηρεσίας για την οποία επιβλήθηκαν ανταποδοτικά τέλη, για την εκτέλεση άλλου έργου που δεν έχει σχέση με την υπηρεσία αυτή,
γ) για την εξυπηρέτηση δανείου με έσοδα προερχόμενα από ανταποδοτικά τέλη θα πρέπει το δάνειο να συνάπτεται με την εξυπηρέτηση αντίστοιχης υπηρεσίας, χάριν της οποίας επιβλήθηκαν τα ανταποδοτικά τέλη.(ΓνΝΣΚ 69/2008 η οποία έγινε αποδεκτή με την εγκ.22/23745/15.04.2008 ΥΠΕΣ)
Λόγω του δημόσιου χαρακτήρα της ειδικής αντιπαροχής έναντι της οποίας καταβάλλεται το ανταποδοτικό τέλος, η υποχρέωση καταβολής του ούτε την πραγματική χρησιμοποίηση της υπηρεσίας στη συγκεκριμένη περίπτωση προϋποθέτει κατ' ανάγκην, ούτε την ακριβή αντιστοιχία μεταξύ ύψους τέλους και κόστους παρεχόμενης υπηρεσίας, αφού αρκεί απλώς η δυνατότητα (ετοιμότητα) παροχής της υπηρεσίας και η κατ' αρχήν κάλυψη των δαπανών της από το τέλος που καταβάλλουν οι χρήστες της. (ΣτΕ 1620/2012 Ολομέλεια)
Δήμος αρνείται την επέκταση δικτύου ηλεκτροφωτισμού σε εντός σχεδίου περιοχή, επικαλούμενος την αδυναμία είσπραξης τελών λόγω αραιής δόμησης της περιοχής (υπόθεση 198531/2015). Ο Συνήγορος του Πολίτη διατύπωσε επανειλημμένως την άποψη περί υποχρέωσης των δημοτικών αρχών να διασφαλίσουν τη συγκεκριμένη παροχή σύμφωνα με τα άρθρα 75 παράγρ. γ΄ και 16 Ν. 3463/2006, ενώ ενημέρωσε την αρμόδια δημοτική υπηρεσία ότι δεν απαιτείται η κατασκευή νέου υποσταθμού διανομής για τον εξοπλισμό των τριών ή τουλάχιστον ενός εκ των υφιστάμενων στύλων με φωτιστικό σώμα, βάσει σχετικού απαντητικού εγγράφου του ΔΕΔΔΗΕ, αντικρούοντας το επιχείρημα της δημοτικής αρχής περί τεχνοοικονομικών εμποδίων. Τόνισε μάλιστα ότι η ως άνω επέκταση του δικτύου θα ήταν δυνατή μέσω ενός ισοσκελισμένου προϋπολογισμού του κόστους που θα επιμεριστεί στους καταναλωτές. Ο Δήμος παρά ταύτα εμμένει στις απόψεις του, διευκρινίζοντας ότι δεν συναινεί στην επέκταση του ηλεκτροφωτισμού, καθώς τυχόν τέτοια παροχή θα ισοδυναμούσε με μονομερή παροχή υπηρεσιών χωρίς την είσπραξη των αναλογούντων τελών, αφού το τμήμα της οδού είναι αδόμητο, χωρίς άλλες κατοικίες με πρόσοψη στην εν λόγω οδό, με μόνη εξαίρεση το ακίνητο στο οποίο διαμένει ο αναφερόμενος. Περαιτέρω, πάντα κατά τους ισχυρισμούς του δήμου, η επέκταση δεν θα διασφάλιζε ισότιμη μεταχείριση μεταξύ των λοιπών κατοίκων με ανάλογα προγενέστερα αιτήματα παροχής δημοτικού φωτισμού σε πλήρως δομημένες περιοχές, στις οποίες εισπράττονται τα αναλογούντα δημοτικά τέλη. (Ετήσια Έκθεση Συνηγόρου του Πολίτη)
Δάνεια. Μη νομίμως προβλέπεται η υποχρέωση του Δήμου να καταβάλει «εξ ιδίων χρημάτων» στο Τ.Π.Δ. τις οφειλόμενες δόσεις του δανείου, στην περίπτωση που για οποιονδήποτε λόγο, κατά τη διάρκεια αποπληρωμής του, τα εκχωρηθέντα έσοδά του δεν επαρκούν για την εξυπηρέτηση του τελευταίου, δεδομένου ότι στα χρήματα αυτά περιλαμβάνονται τα ανταποδοτικά τέλη φωτισμού και καθαριότητας, ύδρευσης, άρδευσης και αποχέτευσης, τα οποία πρέπει να διατίθενται για την κάλυψη των αντίστοιχων ανταποδοτικών δημοτικών υπηρεσιών, τα έσοδα από τη λειτουργία του κοιμητηρίου του Δήμου, τα οποία επιτρέπεται να διατίθενται μόνο για την κάλυψη των δαπανών της συντήρησης και εν γένει λειτουργίας του κοιμητηρίου του Δήμου, καθώς και τα αντίστοιχα έσοδα παρελθόντων οικονομικών ετών (Π.Ο.Ε.), η ξεχωριστή παρακολούθηση των οποίων επιβάλλεται λόγω του ανταποδοτικού ή εξειδικευμένου χαρακτήρα των εσόδων αυτών, το δε προϊόν της ελεγχόμενης δανειακής σύμβασης ουδόλως προβλέπεται ότι θα διατεθεί για την εξυπηρέτηση των προαναφερόμενων ανταποδοτικών υπηρεσιών ή για την κάλυψη των δαπανών του δημοτικού κοιμητηρίου. Εξάλλου, το γεγονός ότι ο ανωτέρω ουσιώδης όρος της δανειακής σύμβασης είναι παράνομος συνεπάγεται τη μη νομιμότητα του σχεδίου της δανειακής σύμβασης αναχρηματοδότησης, λαμβάνοντας περαιτέρω υπόψη ότι το ύψος των εσόδων από ανταποδοτικά τέλη και από τη λειτουργία του δημοτικού κοιμητηρίου, τα οποία μη νομίμως διατίθενται για την εξασφάλιση του δανείου σε περίπτωση ανεπάρκειας των δυνάμενων να εκχωρηθούν για το σκοπό αυτό εσόδων του Δήμου, ανέρχεται σε 1.142.885,60 ευρώ επί συνόλου διατιθέμενων για το σκοπό αυτό εσόδων του Δήμου ύψους 1.595.876,69 ευρώ. (Ελ.Συν.Κλιμ.Ζ Πράξη 38/2017)
Ως προς την προέλευση των πιστώσεων των αρχικών Κ.Α.Ε. από το ειδικό ανταποδοτικό τέλος του άρθρου 25 ν. 1828/1989 που προοριζόταν για την κάλυψη των αποζημιώσεων απαλλοτριώσεων κοινοχρήστων χώρων, θα πρέπει να επισημανθεί ότι σύμφωνα με την απόφαση του Δ.Σ., με την οποία και επιβλήθηκε το ειδικό τέλος, ορίζεται ότι αυτό αποσκοπεί στην κάλυψη αποζημιώσεων από αναγκαστικές απαλλοτριώσεις και αγορές ακινήτων προς διατήρηση και επαύξηση κοινοχρήστων χώρων στα πλαίσια της βελτίωσης της ποιότητας ζωής, ενώ εξάλλου η συγκεκριμένη αγορά αποφασίστηκε ως μέσο υλοποίησης της αρχικώς επιβληθείσας ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης και τη δημιουργίας κοινόχρηστου χώρου παιδικής χαράς, η οποία και σαφώς περιλαμβάνεται στους επιδιωκόμενους με την επιβολή του τέλους σκοπούς. (Ελ. Συν. Κλιμ. Τμ. 7 Πράξη 48/2012- Μη ανακλητέα από την Πράξη Ελ. Συν. 20/2013 Τμ. 7)
Δαπάνες καθαριότητας κτιρίων
Δαπάνες για την καθαριότητα των κτιρίων των δημοσίων υπηρεσιών, των ανεξάρτητων αρχών, των Ν.Π.Δ.Δ., των Ν.Π.Ι.Δ. και των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων, όπως επίσης και για κάθε είδους ανταποδοτικές υπηρεσίες των Ο.Τ.Α., συνδέσμων Ο.Τ.Α. ή των νομικών τους προσώπων, σχετικές με την καθαριότητα, οι οποίες έχουν προκύψει από ατομικές συμβάσεις, οι οποίες παρατάθηκαν κατ' εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 49 του ν. 4325/2015 (Α΄ 47), του άρθρου 50 του ν. 4351/2015 (A΄164), του άρθρου 12 της από 30.12.2015 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου που κυρώθηκε με το άρθρο δεύτερο του ν. 4366/2016 (Α΄ 18), του άρθρου 97 του ν. 4368/2016 (Α΄ 21), του άρθρου 72 του ν. 4369/2016 (Α΄ 33), του άρθρου 44 του ν. 4403/2016 (Α΄ 125), του άρθρου 48 του ν. 4410/2016 (A΄ 141), του άρθρου 81 του ν. 4413/2016 (Α΄ 148), καθώς και του άρθρου 16 του ν. 4429/2016 (Α΄ 199), θεωρούνται σύννομες και εκκαθαρίζονται σε βάρος των πιστώσεων των προϋπολογισμών των οικείων φορέων. Οι δαπάνες των συμβάσεων που έχουν παραταθεί, κατ' εφαρμογή των διατάξεων του προηγούμενου εδαφίου, θεωρούνται σύννομες και για υπηρεσίες που θα παρασχεθούν μέχρι την 31η.12.2017 και μπορούν να πληρώνονται μέχρι την ημερομηνία αυτή. (παρ.1 άρθρο 25 Ν.4456/17)
Ειδικά για την περίπτωση των Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού, οι δαπάνες της προηγούμενης παραγράφου που αφορούν σε ανταποδοτικές υπηρεσίες εκκαθαρίζονται κατά προτεραιότητα από τα έσοδα των ανταποδοτικών τελών καθαριότητας και, αν αυτά δεν επαρκούν, από τα κάθε είδους, γενικά και μη προοριζόμενα για την κάλυψη των δαπανών αυτών, έσοδά τους. (παρ.2 του άρθρου 25 του Ν.4456/17)