12. Προϋπολογισμός- Πρώτο έτος εφαρμογής του Καλλικράτη (Ν. 3852/10)
Προϋπολογισμοί ΟΤΑ με τον Καλλικράτη
Εκτέλεση του προϋπολογισμού εξόδων μέχρι την 31η Μαρτίου 2011
Πως υπολογίζονται τα δωδεκατημόρια
Πληρωμή δαπανών χωρίς να προβλέπονται στα δωδεκατημόρια
Έναρξη διαδικασίας ανάθεσης έργων χωρίς να έχει ψηφιστεί ο προϋπολογισμός
Πρώτο έτος εφαρμογής του Καλλικράτη (Ν. 3852/10)
Προϋπολογισμός ΟΤΑ με τον Καλλικράτη
Σύμφωνα με τις παρ 1 και 2 του άρθρου 267 του ν. 3852/10 ορίζονται τα εξής:
«1. Οι δήμοι που συνιστώνται με τον παρόντα νόμο καταρτίζουν τον προϋπολογισμό τους εντός του πρώτου τριμήνου του 2011.
2.Στον προϋπολογισμό του νέου δήμου, εγγράφονται υποχρεωτικά όλες οι υποχρεώσεις και οι απαιτήσεις των συνενούμενων δήμων ή κοινοτήτων. Μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού του νέου δήμου και πάντως όχι αργότερα από την ανωτέρω προθεσμία, οι προϋπολογισμοί των δήμων και κοινοτήτων που συνενώνονται, εκτελούνται ως δωδεκατημόρια του προϋπολογισμού του 2010. Μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής, δεν επιτρέπεται να γίνει οποιαδήποτε δαπάνη με βάση τον προϋπολογισμό των συνενούμενων δήμων και κοινοτήτων, πλην αυτών που αφορούν στις αποδοχές προσωπικού και την καταβολή των αντίστοιχων ασφαλιστικών εισφορών".
Σύμφωνα με τα ανωτέρω σαφώς δεν θα γίνουν προϋπολογισμοί από τους σημερινούς δήμους, αλλά θα συνταχθεί ενιαίος προϋπολογισμός που θα αφορά το νέο Δήμο, έως την 31/03/2011. Έως τότε θα εκτελούνται οι προϋπολογισμοί του έτους 2010 (προφανώς σωρευτικά όλων των Ο.Τ.Α. που συνενώνονται και αναλογικά για τους τρεις αυτούς μήνες)
Αυτονόητο είναι ότι οι ΟΤΑ που μένουν ως έχει θα κάνουν τον προϋπολογισμό του 2011 κανονικά όπως κάθε έτος. Στο σημείο αυτό αναφερόμαστε στις οικονομικές υπηρεσίες και στο γεγονός της προετοιμασίας του προϋπολογισμού διότι δεν θα επέλθει ουσιαστική μεταβολή σε αυτούς τους Δήμους.
Σχετικά με το χρόνο ψήφισης του προϋπολογισμού των Δήμων στους οποίους δεν επέρχονται αλλαγές με τον Καλλικράτη σημειώνουμε τα εξής:
Σύμφωνα με την παρ 1 του άρθρου 93 του ΚΔΚ- ν. 3463/06 η προθεσμία ψήφισης του προϋπολογισμού του έτους που ακολουθεί αυτό της διενέργειας δημοτικών και κοινοτικών εκλογών μπορεί να παρεκταθεί μέχρι την 28η Φεβρουαρίου του έτους το οποίο αφορά ο προϋπολογισμός.
Όμως με την παρ. 6 του άρθρου 93 ορίζεται περιορισμός όσον αφορά τις αποφάσεις που μπορεί να λαμβάνει το Δημοτικό Συμβούλιο, ο οποίος καταλαμβάνει προφανώς και τη ψήφιση του προϋπολογισμού. Συνεπώς οι υπηρεσίες των Δήμων στους οποίους δεν επέρχονται μεταβολές με τον Καλλικράτη, μπορούν να προετοιμαστούν έγκαιρα για τον προϋπολογισμό του επόμενου έτους, τον οποίο έχουν τη δυνατότητα να ψηφίσουν μέχρι την 28η Φεβρουαρίου 2011.
Στην εγκύκλιο ΥΠΕΣΑΗΔ 45/2010 αναφέρονται τα εξής: « Οι δήμοι, καταρτίζουν τον προϋπολογισμό τους εντός του πρώτου τριμήνου του 2011 (άρθρο 267 παρ. 1 ν.3852/2010). Το τεχνικό πρόγραμμα καταρτίζεται μαζί με το ετήσιο πρόγραμμα δράσης, το οποίο αποτελεί μέρος του και επισυνάπτεται σε αυτό ως παράρτημα (άρθρο 266 παρ. 1 ν.3852/2010, όπως αυτή αντικαταστάθηκε από την παρ. 10 περίπτ. κα του άρθρου 18 του ν.3870/2010).
Ο προϋπολογισμός καταρτίζεται και υποβάλλεται ισοσκελισμένος και σε αυτόν, εγγράφονται όλες οι δαπάνες και τα έσοδα του Δήμου. Η υπερεκτίμηση των εσόδων ή η εγγραφή εσόδων που δεν πρόκειται να εισπραχθούν οδηγεί ουσιαστικά στην κατάρτιση ελλειμματικού προϋπολογισμού και αυτό απαγορεύεται από το νόμο. Η τήρηση της αρχής αυτής, ελέγχεται από τον Ελεγκτή Νομιμότητας κατά τις διατάξεις του άρθρου 266 παρ 7 ν.3852/2010 και η παραβίαση της μπορεί να οδηγήσει στην αναπομπή του προϋπολογισμού στο δημοτικό Συμβούλιο ή, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης, στην ακύρωση της σχετικής απόφασης.
Με βάση το άρθρο 2, παρ 4,του ν.3861/2010 «πρόγραμμα διαύγεια» η απόφαση πρέπει να αναρτηθεί στο διαδίκτυο, διαφορετικά δεν εκτελείται».
Σύμφωνα με τις παρ.2 και 3 του άρθρου 266 του Ν.3852/2010:
"2.Σε ειδικό παράρτημα του προϋπολογισμού αναφέρονται οι δράσεις που αφορούν στις τοπικές και δημοτικές κοινότητες, συμπεριλαμβανομένων των έργων και των υπηρεσιών τους.
3.Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, μετά από γνώμη της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας, καθορίζονται τα ποσοστά κατανομής των πόρων που αφορούν στις δημοτικές ενότητες. Σε περίπτωση που δημοτική ενότητα έχει ενταχθεί στο πρόγραμμα εξυγίανσης, ο προϋπολογισμός του συντάσσεται με βάση αυτό".
Προσθήκη 17-1-2011 Κατ' εξουσιοδότηση της παραπάνω διάταξης εκδόθηκε η υπ' αριθ. 74452/29.12.2010 (ΦΕΚ 2044/30.12.2010 τεύχος Β') απόφαση ΥΠ.ΕΣ.Α&Η.Δ. στην οποία ορίζονται τα εξής:
"Για την κατάρτιση του προϋπολογισμού των δήμων, λαμβάνονται υπόψη τα κατωτέρω ποσοστά επί των πόρων που αφορούν στις επιμέρους δημοτικές ενότητες έκαστου εξ αυτών, ως εξής:
α) Από το σύνολο των πιστώσεων που καλύπτουν τις δαπάνες των έργων που περιλαμβάνονται στο Ετήσιο Τεχνικό Πρόγραμμα, διατίθεται σε κάθε δημοτική ενότητα για έργα που εκτελούνται σε αυτή, ποσοστό τουλάχιστον ογδόντα τοις εκατό (80%) των πιστώσεων εκείνων που θα της διατίθεντο, αν η κατανομή στις δημοτικές ενότητες γινόταν με βάση τη Σ.Α.Τ.Α που αποδόθηκε και αντιστοιχούσε σε αυτές κατά το έτος 2010. Η βάση υπολογισμού ισχύει για την πρώτη διετία. Το υπόλοιπο είκοσι τοις εκατό (20%) διατίθεται για έργα που αφορούν στο σύνολο του Δήμου ή δημοτικές και τοπικές κοινότητές του.
Τα Δημοτικά Συμβούλια δύνανται με απόφασή τους που λαμβάνεται με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων (4/5) των παρόντων των μελών να αποφασίζουν την αύξηση του ποσοστού από είκοσι τοις εκατό (20%) έως τριάντα πέντε τοις εκατό (35%) και αντίστοιχα να αποφασίζουν τη μείωση του ποσοστού από ογδόντα τοις εκατό (80%) έως εξήντα πέντε τοις εκατό (65%).
β) Από το σύνολο των πιστώσεων που καλύπτουν τις δαπάνες των λοιπών δράσεων - πλην των λειτουργικών δαπανών - που περιλαμβάνονται στο Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης, ποσοστό τουλάχιστον πενήντα τοις εκατό (50%) αυτών επιμερίζεται ανά δημοτική ενότητα για δράσεις, βάσει πληθυσμιακών κριτηρίων. Το υπόλοιπο πενήντα τοις εκατό (50%) διατίθεται για το σύνολο του Δήμου ή δημοτικές και τοπικές κοινότητές του.
Τα Δημοτικά Συμβούλια δύνανται με απόφασή τους, να μεταθέτουν την εφαρμογή των προαναφερόμενων ελάχιστων ορίων πιστώσεων, για το Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης ή το Ετήσιο Τεχνικό Πρόγραμμα του επόμενου έτους. Στην περίπτωση αυτή η απαίτηση των ελάχιστων, ως άνω, ποσοστών, θα καλύπτεται στη βάση της διετίας."
Προσθήκη 21-02-2011 ΚΥΑ οικ. 3966/24.01.2011 (ΦΕΚ 141/09.02.2011 τεύχος Β') Οδηγίες για την κατάρτιση προϋπολογισμού των Δήμων, οικονομικού έτους 2011
Πως υπολογίζονται τα δωδεκατημόρια
Σύμφωνα με τις παρ 1 και 2 του άρθρου 267 του ν. 3852/10, οι προϋπολογισμοί των δήμων και κοινοτήτων που συνενώνονται, εκτελούνται ως δωδεκατημόρια του προϋπολογισμού του 2010 το πολύ για ένα τρίμηνο.
Αυτό πρακτικά σημαίνει το εξής για ένα Δήμο στον οποίο συνενώνονται για παράδειγμα τρεις ΟΤΑ (οι Α, Β ΚΑΙ Γ):Έστω στο Δήμο Α ο προϋπολογισμός του έτους 2010 έχει πρόβλεψη στον ΚΑ Χποσό 6.000-, στον ίδιο ΚΑ Χ ο Δήμος Β έχει πρόβλεψη 4.000- και ο Δήμος Γ στο ίδιο ΚΑ Χ έχει πρόβλεψη 2.000-. Συνεπώς το σύνολο των τριών ίδιων ΚΑ Χ των δήμων που συνενώνονται είναι 12.000- για το έτος 2010 και άρα το κάθε δωδεκατημόριο ανέρχεται σε 1000-. Εάν ο νέος Δήμος εξαντλήσει ολόκληρο το πρώτο τρίμηνο του 2011 χωρίς να καταρτίσει προϋπολογισμό (που είναι και το ανώτατο όριο) θα μπορεί να διαθέσει συνολικά πιστώσεις ύψους 3.000- (1.000- το κάθε δωδεκατημόριο Χ3 μήνες= 3.000-) από τον ΚΑ Χ. Το ίδιο ισχύει για όλους τους κωδικούς.
Υπόδειγμα Απόφασης Οικονομικής Επιτροπής για τη διάθεση της πίστωσης (για την περίοδο έως 31/12/2010- με τα δωδεκατημόρια).
Απάντηση Ελ. Συν. (πρακτικά 5ης ΓΕΝΙΚΗΣ ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΕΩΣ ΤΗΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΤΗΣ 9ης ΦΕΒΡΟΥΑΡΙΟΥ 2011):
Η απόφαση ανάληψης υποχρέωσης για να εγκριθεί από τον διατάκτη της δαπάνης θα πρέπει να έχει ένα ελάχιστο περιεχόμενο, το οποίο πρέπει να περιλαμβάνει εκτός από τις διατάξεις των νόμων που προβλέπουν την οικεία δαπάνη, το είδος και την αιτία αυτής την συνολική επιβάρυνση του προϋπολογισμού, το οικονομικό έτος πραγματοποίησης αυτής καθώς και τον κωδικό αριθμό εξόδου (βλ. άρθρο 3 του π.δ.113/2010( ΦΕΚ Α' 194) που εφαρμόζεται και στους ΟΤΑ με το άρθρο 1B το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 2 του ν.3871/2010 (ΦΕΚ Α' 141) μετά το άρθρο 1 του ν.2362/1995). Την πρόβλεψη του ΚΑΕ την επιβάλλει η αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων του προϋπολογισμού ώστε για τα έξοδα (δαπάνες) να καθορίζεται το ποσό της επιβάρυνσης του προϋπολογισμού κατά είδος εξόδου καθώς και ο σκοπός για τον οποίο προορίζεται. Η ύπαρξη ΚΑΕ αναφέρεται σε κάθε περίπτωση στον ήδη ψηφισθέντα και εκτελούμενο προσωρινά προϋπολογισμό του 2010 και πάντως δεν είναι δυνατή στο μεταβατικό αυτό στάδιο δημιουργία νέων ΚΑΕ. Περαιτέρω στο διάστημα αυτό πραγματοποιείται κάθε δαπάνη σε εκπλήρωση νόμιμης υποχρέωσης του Δήμου καθώς και αυτές που αφορούν στην συνέχιση εκτέλεσης έργων προμηθειών ή άλλων παροχών ή ακόμη στην παροχή επιχορηγήσεων για την επίτευξη των νόμιμων σκοπών των Δήμων για τις οποίες έχουν εγκριθεί οι οικείες πιστώσεις από τους προϋπολογισμούς που συνενώθηκαν του προηγούμενου οικονομικού έτους, ενώ δεν αφορά σε νέες δαπάνες έστω και αν είναι επιτακτικές, για τις οποίες δεν υπάρχει πρόβλεψη στον εκτελούμενο προϋπολογισμό. Όλες περαιτέρω οι δαπάνες, τελούν υπό την δέσμευση των δωδεκατημορίων, εφόσον ο ίδιος ο νόμος που προβλέπει την προσωρινή διοίκηση εξόδων και εσόδων μέχρι την ψήφιση του νέου προϋπολογισμού δεν κάνει καμία διάκριση.
Προκειμένου να λυθεί το ανωτέρω πρόβλημα με την παρ 7 του άρθρου 26 του ν. 3938/2011, στο τέλος της παρ. 2 του άρθρου 267 του ν. 3852/ 2010 (ΦΕΚ 87 Α') προστέθηκε εδάφιο ως εξής: «Μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού, είναι επιτρεπτή η πραγματοποίηση δαπανών, χωρίς τους περιορισμούς των δωδεκατημορίων ή των διατάξεων της περίπτωσης α' της παραγράφου 1 του άρθρου 160 του ν. 3463/2006 (ΦΕΚ 114 Α'), από συνενούμενους ή μη δήμους, οι οποίες αφορούν τη μισθοδοσία προσωπικού που μετατάσσεται ή μεταφέρεται σε αυτούς, που προκύπτουν από την άσκηση νέων αρμοδιοτήτων που τους μεταβιβάζονται, κατά τις διατάξεις των άρθρων 94 και 95 του παρόντος, περιλαμβανομένης και της καταβολής των προνοιακών επιδομάτων, καθώς και όσες αφορούν την εκπλήρωση ανειλημμένων συμβατικών υποχρεώσεων που απορρέουν από την εν γένει εκτέλεση έργων.» Περαιτέρω με την παρ 7 του άρθρου 49 του ν. 3943/2011 στο τέλος του άρθρου 109 του ν. 3852/2010 προστίθεται παράγραφος 7 ως εξής: «β) Μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού είναι επιτρεπτή η πραγματοποίηση δαπανών, χωρίς τους περιορισμούς των δωδεκατημορίων, από δήμους και περιφέρειες, οι οποίες αφορούν την εκπλήρωση ανειλημμένων συμβατικών υποχρεώσεων.»
Με την παρ. 7 του άρθρου 49 του ν. 3943/11, διευρύνθηκε η εφαρμογή της πραγματοποίησης δαπανών από την εκπλήρωση ανειλημμένων συμβατικών υποχρεώσεων που απορρέουν από την εν γένει εκτέλεση έργων στην εν γένει εκπλήρωση ανειλημμένων συμβατικών υποχρεώσεων Από τη διατύπωση του νόμου και τη φράση «μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού» αλλά κυρίως από την αιτιολογική έκθεση σύμφωνα με την οποία «με τις προτεινόμενες διατάξεις και μέχρι την κατάρτιση του προϋπολογισμού, επιδιώκεται η απρόσκοπτη οικονομική λειτουργία των δήμων, όπως αυτοί προέκυψαν από τις διατάξεις του άρθρου 1 του ν. 3852/10 ........», συνάγεται, κατά την άποψή μας, ότι δεν υπάρχει περιορισμός έως την 31/3/2011, αλλά σύμφωνα με το γράμμα και το σκοπό του του νόμου έως τη ψήφιση του προϋπολογισμού. Εξάλλου ο ν. 3943/11 δημοσιεύτηκε στις 31/3/2011 και συνεπώς εάν ο νομοθέτης ήθελε να περιλάβει μόνο την περίοδο έως την 31/3/2011, δεν υπήρχε λόγος να προβεί στη ρύθμιση αυτή.
Έναρξη διαδικασίας ανάθεσης έργων χωρίς να έχει ψηφιστεί ο προϋπολογισμός
Αν δεν υπάρχει στον προϋπολογισμό σχετική πίστωση ίσης τουλάχιστον αξίας με το τμήμα του έργου, της παροχής της υπηρεσίας ή της προμήθειας που βάσει της μελέτης πρόκειται να εκτελεστεί μέχρι το τέλος του έτους, καθώς δεν υφίσταται προϋπολογισμός, επιτρέπεται η έναρξη της νόμιμης διαδικασίας για την ανάθεση αυτής στο σύνολο της, όπου το αρμόδιο δημοτικό συμβούλιο θα βεβαιώνει ότι στον υπό κατάρτιση προϋπολογισμό του έτους 2011 θα προβλεφθεί η απαιτούμενη πίστωση στον σχετικό ΚΑΕ και εάν υπάρξει περίπτωση πληρωμής πριν την κατάρτιση και τον κατά νόμο έλεγχο του προϋπολογισμού, αυτή δεν θα μπορεί να υπερβαίνει τα ως άνω δωδεκατημόρια;
Η πληρωμή της συγκεκριμένης δαπάνης πρέπει να γίνεται σε βάρος ειδικά προβλεφθείσας πίστωσης και επομένως πριν την έναρξη οποιασδήποτε διαδικασίας για την ανάθεση δημοτικού έργου πρέπει να έχει εξασφαλιστεί και να υπάρχει εγγεγραμμένη πίστωση στον προϋπολογισμό του αναθέτοντος Δήμου για το τμήμα τουλάχιστον του έργου που πρόκειται να εκτελεστεί μέχρι το τέλος του έτους, η έλλειψη δε της πίστωσης ελέγχεται σε κάθε περίπτωση από το Ελεγκτικό Συνέδριο (άρθρο 17 παρ.1 β του π.δ.774/1980). Εξάλλου και στο τεχνικό πρόγραμμα του Δήμου πρέπει να περιλαμβάνονται όλα τα έργα που θα εκτελεστούν και η δαπάνη τους θα πρέπει να αντιμετωπιστεί με τα κάθε είδους έσοδα του προϋπολογισμού και ναι μεν η δαπάνη του έργου υπολογίζεται κατά προσέγγιση όμως η οποιαδήποτε πρόβλεψη πίστωσης μέσα στα όρια της οποίας θα κινηθεί ο διατάκτης θα πρέπει να απεικονίζει ανά πάσα στιγμή τη δέσμευση του προϋπολογισμού του Δήμου και τη δυνατότητα εκταμίευσης του ποσού. Συνεπώς, ενόψει των διατάξεων αυτών του ΔΚΚ, οι οποίες εξακολουθούν να ισχύουν και έχουν εφαρμογή και μετά την ψήφιση του ν.3852/2010, δεν είναι επιτρεπτή η έναρξη νέων διαδικασιών για την ανάθεση μελετών και συναφών υπηρεσιών για την εκτέλεση έργων εφόσον δεν έχει ψηφιστεί προϋπολογισμός και δεν έχει καταρτιστεί ακόμη το τεχνικό πρόγραμμα των Δήμων για το έτος 2011. Αλλωστε με την έναρξη του οικονομικού έτους και πριν την ανάληψη οποιασδήποτε νέας υποχρέωσης ο διατάκτης δεσμεύεται καταρχήν σε νέα απόφαση ανάληψης υποχρέωσης η οποία θα αφορά στο ανεξόφλητο μέρος των αναλήψεων του προηγούμενου έτους, ενώ νέες υποχρεώσεις μπορεί να αναληφθούν μόνο σε βάρος του εναπομείναντος υπολοίπου (άρθρο 4 παρ. 5 του π.δ. 113/2010). (ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΤΗΣ 5ης ΓΕΝΙΚΗΣ ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΕΩΣ ΤΗΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΤΗΣ 9ης ΦΕΒΡΟΥΑΡΙΟΥ 2011)